Por Glauber de Oliveira Santos — Advogado OAB/TO 14.172, com atuação nas áreas Criminal, Administrativa e Militar; membro da Comissão de Direito Militar da OAB Tocantins, coronel da reserva da Polícia Militar do Tocantins, ex-secretário de Justiça e ex-Comandante-Geral da PMTO
A abertura de um processo administrativo disciplinar e, ao mesmo tempo, de uma investigação ou ação penal pode causar uma dúvida comum: se os dois procedimentos tratam do mesmo fato, o servidor não estaria sendo punido duas vezes?
A resposta, em regra, é não.
O ordenamento jurídico brasileiro admite que uma mesma conduta possa produzir consequências em diferentes esferas de responsabilização. Um servidor público pode, por exemplo, responder administrativamente por uma infração funcional e, paralelamente, ser investigado ou processado criminalmente pela mesma conduta. As instâncias possuem finalidades distintas e, em regra, são independentes. (STJ)
O que é o PAD?
O Processo Administrativo Disciplinar (PAD) é um instrumento utilizado pela Administração Pública para apurar possíveis infrações funcionais atribuídas a servidores.
Seu objetivo é verificar se houve violação dos deveres funcionais previstos na legislação e, caso a acusação seja comprovada, aplicar a consequência administrativa cabível.
Já a persecução penal possui outra finalidade: apurar a ocorrência de uma infração penal, sua autoria e os demais elementos necessários à responsabilização criminal.
São, portanto, procedimentos distintos, ainda que tenham como ponto de partida o mesmo acontecimento.
Um exemplo ajuda a entender: imagine que um servidor seja acusado de utilizar recursos públicos de maneira irregular. A Administração poderá instaurar um PAD para verificar se houve violação dos deveres funcionais. Ao mesmo tempo, se os fatos apresentarem características de uma infração penal, poderá existir investigação criminal para verificar se houve crime.
O fato de existir uma investigação ou ação penal não significa, necessariamente, que o PAD precise ficar suspenso até o encerramento do processo criminal.
O Supremo Tribunal Federal possui entendimento consolidado de que, em determinadas situações, a sanção administrativa pode ser aplicada independentemente da conclusão do processo penal, desde que observadas as garantias do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa. (Supremo Tribunal Federal)
O Superior Tribunal de Justiça também reconhece a independência entre as esferas administrativa e penal e, como regra, considera desnecessário aguardar o encerramento da ação penal para a conclusão do PAD. (STJ)
Mas essa independência não é absoluta. É justamente nesse ponto que a análise jurídica do caso concreto se torna importante.
Embora as instâncias sejam independentes, uma decisão criminal pode produzir efeitos na esfera administrativa em determinadas situações.
A jurisprudência dos tribunais superiores reconhece, por exemplo, que a conclusão criminal pela inexistência do fato ou pela negativa de autoria pode repercutir sobre a responsabilização administrativa. O STF e o STJ possuem precedentes nesse sentido. (Notícias STF)
Por outro lado, uma absolvição criminal por insuficiência de provas não necessariamente impede a responsabilização disciplinar. O STJ reafirmou recentemente esse entendimento, destacando que a independência das instâncias permite, em determinadas circunstâncias, a responsabilização administrativa mesmo diante de uma absolvição penal que não tenha reconhecido a inexistência do fato ou a negativa de autoria. (Scon STJ)
A distinção é fundamental. Não basta saber que houve uma absolvição. É necessário compreender por que o acusado foi absolvido e quais foram os fundamentos efetivamente adotados pela decisão judicial.
E as provas produzidas no processo criminal?
Outro ponto relevante é a possibilidade de utilizar as provas produzidas na investigação ou no processo criminal no PAD. O STJ admite a chamada prova emprestada em processos administrativos disciplinares, desde que sejam respeitados o contraditório e a ampla defesa. A Corte inclusive possui a Súmula 591 sobre o tema. (STJ)
Em resumo, uma prova produzida em um processo criminal não pode simplesmente ser transportada para o procedimento administrativo sem que o servidor tenha a possibilidade de conhecê-la e de se manifestar adequadamente sobre seu conteúdo.
A independência das instâncias, portanto, não significa ausência de comunicação entre elas.
O servidor pode ser punido nas duas esferas?
Sim, se uma mesma conduta configurar, simultaneamente, infração disciplinar e crime, poderá haver responsabilização administrativa e penal, cada uma de acordo com os requisitos próprios da respectiva esfera.
O próprio STJ explica que a mesma conduta ilícita pode gerar consequências nas esferas penal, civil e administrativa, sem que isso represente, por si só, violação ao princípio do non bis in idem. (STJ)
Isso ocorre porque as sanções possuem fundamentos e finalidades diferentes.
A questão, portanto, não deve ser analisada apenas sob a perspectiva de quantos processos existem, mas principalmente a partir da natureza de cada procedimento, dos fatos imputados, das provas produzidas e dos fundamentos das decisões proferidas.
O que isso significa na prática?
Para o servidor que está sendo investigado, a existência simultânea de um PAD e de uma investigação ou ação penal exige atenção especial.
Uma manifestação apresentada em um procedimento pode ter reflexos em outro. Uma prova produzida na esfera criminal pode ser utilizada no processo administrativo. Da mesma forma, uma decisão judicial pode produzir efeitos relevantes sobre a apuração administrativa, dependendo de seus fundamentos.
Por isso, não é adequado tratar PAD e processo criminal como procedimentos completamente isolados.
Ao mesmo tempo, também é incorreto presumir que a existência de um processo criminal determine automaticamente o resultado do processo administrativo.
A análise deve considerar as particularidades de cada caso.
Controle e garantias
A possibilidade de responsabilização em diferentes esferas é importante para o funcionamento da Administração Pública e para a proteção do interesse público.
Mas o exercício do poder de punir também está submetido a limites.
O servidor tem direito ao devido processo legal, ao contraditório e à ampla defesa. A apuração administrativa deve respeitar as regras previstas na legislação aplicável e permitir que o acusado conheça as imputações, produza provas e apresente sua defesa.
No fim, a independência das instâncias não significa que o Estado possa agir de maneira ilimitada. Significa que diferentes sistemas de responsabilização podem atuar sobre um mesmo fato, cada qual dentro de sua competência e observando as garantias previstas no ordenamento jurídico.
É justamente por isso que compreender a relação entre o processo administrativo e a ação penal é fundamental para evitar conclusões precipitadas e para assegurar que a responsabilização, quando cabível, ocorra dentro dos limites estabelecidos pela Constituição e pelas leis.
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