Análise sobre gradação de sanções disciplinares no âmbito do CNJ

*Alexandre Pontieri

Em 23 de julho de 2024 tivemos a oportunidade de publicar artigo intitulado “análise de cases que defendemos em PADs no CNJ: visão sobre a dosimetria”[1].

Na ocasião apontamos que “o tema da gradação das penas disciplinares previstas na Loman (Lei Orgânica da Magistratura Nacional – Lei Complementar n. 35, de 14.0.3.1979 é de extrema importância e merece total atenção por parte dos advogados que militam perante o CNJ”[2].

Pela importância do tema – a respeito da gradação de sanções disciplinares no âmbito do Conselho Nacional de Justiça (CNJ) – trazemos mais alguns jugados do Supremo Tribunal Federal (STF), e do próprio CNJ, e mais algumas novas reflexões que consideramos importantes.

A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é firme no sentido de permitir ao Poder Judiciário apreciar, no bojo do controle de legalidade, a proporcionalidade e razoabilidade dos atos administrativos. Nessa linha citamos os seguintes precedentes:

Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Administrativo. Tribunal de Contas. Redução de multa decorrente de processo de tomada de contas especial. Princípios da proporcionalidade e da razoabilidade. Legislação infraconstitucional. Ofensa reflexa. Fatos e provas. Reexame. Impossibilidade. Controle da legalidade dos atos administrativos pelo Poder Judiciário. Possibilidade. Precedentes. 1. O tribunal a quo, com fundamento na legislação infraconstitucional e no conjunto-fático probatório da causa, determinou a redução da multa imposta ao ora agravado como penalidade decorrente de processo de tomada de contas especial, por considerá-la exorbitante. Incidência das Súmulas nºs 636 e 279/STF. 2. A jurisprudência da Corte é no sentido da possibilidade de controle pelo Poder Judiciário de ato administrativo eivado de ilegalidade ou abusividade, podendo ele atuar, inclusive, em questões atinentes à proporcionalidade e à razoabilidade do ato. 3. Agravo regimental não provido. 4. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC, pois o agravado não apresentou contrarrazões. (ARE 947843 AgR, Relator(a): Min. DIAS TOFFOLI, Segunda Turma, julgado em 14/06/2016, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-163 DIVULG 03-08-2016 PUBLIC 04-08-2016).

AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. TELEFONIA. TARIFA INTERURBANA COBRADA EM RELAÇÃO A LIGAÇÕES INTRAMUNICIPAIS E INTERMUNICIPAIS CONURBADAS.. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. SÚMULAS

282 E 356/STF. OFENSA AO ART. 2º E AO ART. 93, IX, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. NÃO OCORRÊNCIA. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 279/STF. (…) O controle judicial de atos administrativos tidos por ilegais ou abusivos não ofende o princípio da separação dos Poderes, inclusive quando a análise é feita à luz dos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade. Precedentes. (…).

(RE 580642 AgR, Relator(a): Min. ROBERTO BARROSO, Primeira Turma, julgado em 09/09/2014, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-192 DIVULG 01-10-2014 PUBLIC 02-10-2014)

Destacamos ainda que o próprio Conselho Nacional de Justiça (CNJ) já julgou diversos processos em sede de revisões disciplinares em que reduziu sanções de natureza disciplinar aplicadas injustamente – sem a devida observância aos princípios da proporcionalidade, razoabilidade e ao princípio da dignidade da pessoa humana (CF, art. 1º, III). Veja Excelência:

(…)

1. A pena de aposentadoria compulsória é a primeira sanção que aplicada ao magistrado não é proporcional aos fatos constatados, além de destoar da função educativa inerente à toda penalidade. Esta é a sanção mais grave passível de aplicação na via administrativa e, por isso, deve ser reservada a situações excepcionais ou quando a aplicação de outras sanções não surtiu o efeito

(…)

(CNJ – REVDIS – Processo de Revisão Disciplinar – Conselheiro – 0001057-19.2019.2.00.0000 – Rel. CANDICE LAVOCAT GALVÃO JOBIM – 307ª Sessão – j. 31/03/2020).

REVISÃO DISCIPLINAR. MAGISTRADO. APOSENTADORIA COMPULSÓRIA. NEGLIGÊNCIA NO DESEMPENHO DE FUNÇÕES JUDICANTES. COMARCA SOB RESPONDÊNCIA DO MAGISTRADO. EXCESSO DE TRABALHO CONSTATADO. DEPOIMENTOS FAVORÁVEIS DESCONSIDERADOS NA ANÁLISE DOS FATOS. DESPROPORCIONALIDADE DA REPRIMENDA IMPOSTA. DECISÃO CONTRÁRIA À EVIDÊNCIA DOS AUTOS. REVISÃO DISCIPLINAR JULGADA PROCEDENTE. APLICAÇÃO DA PENA DE CENSURA.

1. Pretensão de revisão da pena de aposentadoria compulsória imposta a magistrado, com fundamento no art. 83, I, do Regimento Interno do CNJ.
2. A análise do contexto fático demonstra que o magistrado se encontrava em sobrecarga de trabalho, agravado pelo período eleitoral. Desproporcionalidade da pena imposta.
3. Contraria a evidência dos autos o desprestígio aos depoimentos e documentos favoráveis à defesa, os quais devem ser devidamente valorados.
4. Procedência do pedido revisional para, na linha dos precedentes do CNJ, aplicar a pena de

(CNJ – REVDIS – Processo de Revisão Disciplinar – Conselheiro – 0000933-70.2018.2.00.0000 – Rel. Henrique de Almeida Ávila – 58ª Sessão – j. 13/12/2019).

REVISÃO DISCIPLINAR. MAGISTRADO EM SUBSTITUIÇÃO. EXPEDIÇÃO DE ALVARÁS EM EXECUÇÕES PROVISÓRIAS. PENA DE      APOSENTADORIA  COMPULSÓRIA. DESPROPORCIONALIDADE.

1. Não há nos autos evidências de que o Magistrado tenha de alguma forma se beneficiado da expedição dos alvarás
2. No mesmo sentido, também não houve reforma das decisões pelo Tribunal nos recursos
3. Considerando a reiteração da conduta do Magistrado e sua gravidade, visto que a expedição de alvarás, sem que estivessem atendidos seus requisitos, era passível de causar prejuízo financeiro à parte, entendo que é de ser aplicada ao magistrado a pena de disponibilidade com vencimentos proporcionais ao tempo de serviço, prevista no art. 6º da Resolução CNJ 135/2011.
4. Revisão Disciplinar parcialmente procedente.

(CNJ – REVDIS – Processo de Revisão Disciplinar – Conselheiro – 0001841-64.2017.2.00.0000 – Rel. ROGÉRIO NASCIMENTO – 31ª

Sessão – j. 15/02/2018).

REVISÃO DISCIPLINAR – CONCESSÃO DE LIMINARES –  AUSÊNCIA DE AFERIÇÃO DAS CONDIÇÕES ELEMENTARES DE PROCEDIBILIDADE – PERSISTÊNCIA MESMO APÓS CIÊNCIA DE CONDUTA DAS PARTES INDICATIVA DE FRAUDE – APLICAÇÃO  DE PENA DE APOSENTADORIA COMPULSÓRIA NO TRIBUNAL DE ORIGEM – DESPROPORCIONALIDADE

(…)

3. Por tal razão, afigura-se excessiva e desproporcional a pena aplicada à magistrada pelo TJ/CE, em acórdão de fundamentação sucinta, a ensejar a revisão do julgado, com base no art. 83, I, do RICNJ.
4. Aplicação da pena de disponibilidade, com vencimentos proporcionais ao tempo de serviço, prevista no art. 6º da Resolução CNJ 135/2011.
5. Revisão Disciplinar julgada parcialmente procedente.

(CNJ – REVDIS – Processo de Revisão Disciplinar – Conselheiro – 0001877-43.2016.2.00.0000 – Rel. LELIO BENTES CORRÊA – 253ª

Sessão – j. 13/06/2017).

E mais ainda do próprio CNJ:

REVISÃO DISCIPLINAR. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. DISPONIBIILIDADE COM VENCIMENTOS PROPORCIONAIS. OFENSAS ÀS DISPOSIÇÕES CONTIDAS NO ART. 35, I e VII DA LOMAN C/C ART. PRELIMINARES REJEITADAS. MÉRITO. USO IRREGULAR DO VEÍCULO OFICIAL. SUBSTITUIÇÃO DA PLACA OFICIAL PELA COMUM. DESVIO FUNCIONAL NÃO CARATERIZADO. DESPROPORCIONALIDADE DA SANÇÃO. CONHECIMENTO. PROCEDÊNCIA.

(…)

6. Desproporcionalidade da penalidade aplicada. A sanção de disponibilidade com vencimentos é penalidade considerada grave e não pode ser aplicada de forma residual, quando impossibilitada a penalidade de advertência, censura ou remoção compulsória.
7. Conduta do revisionado que se considera não configuradora de desvio funcional e a penalidade cominada pelo Tribunal que se reputa desproporcional.
8. Revisão Disciplinar que se conhece e se julga procedente.

(CNJ – RD – Reclamação Disciplinar – 0010105-70.2017.2.00.0000 – Rel. ARNALDO HOSSEPIAN – 293ª Sessão – j. 25/06/2019). (grifamos)

Frisamos ainda que o CNJ recentemente conheceu o cabimento de revisão disciplinar e julgou procedentes pedidos revisionais para rever penalidade grave aplicada a magistrados, veja-se:

REVISÃO DISCIPLINAR. MAGISTRADO EM SUBSTITUIÇÃO. EXPEDIÇÃO DE ALVARÁS EM EXECUÇÕES PROVISÓRIAS. PENA DE APOSENTADORIA COMPULSÓRIA. DESPROPORCIONALIDADE.

1. Não há nos autos evidências de que o Magistrado tenha de alguma forma se beneficiado da expedição dos alvarás
2. No mesmo sentido, também não houve reforma das decisões pelo Tribunal nos recursos
3. Considerando a reiteração da conduta do Magistrado e sua gravidade, visto que a expedição de alvarás, sem que estivessem atendidos seus requisitos, era passível de causar prejuízo financeiro à parte, entendo que é de ser aplicada ao magistrado a pena de disponibilidade com vencimentos proporcionais ao tempo de serviço, prevista no art. 6º da Resolução CNJ 135/2011.
4. Revisão Disciplinar parcialmente

(CNJ – REVDIS – Processo de Revisão Disciplinar – Conselheiro – 0001841-64.2017.2.00.0000 – Rel. ROGÉRIO NASCIMENTO – 31ª

Sessão – j. 15/02/2018). (grifamos)

REVISÃO DISCIPLINAR. PAD. SANÇÃO DE DISPONIBILIDADE. EQUÍVOCOS PROCESSUAIS. DESPROPORCIONALIDADE. CARACTERIZAÇÃO DE PROCEDIMENTO INCORRETO. MODIFICAÇÃO PARA PENA DE CENSURA.

1. A revisão disciplinar foi proposta para questionar a penalidade imposta à magistrada pelo Tribunal, quando do julgamento do Processo Administrativo Disciplinar n.º 058833-90.23.815.0000.
2. O Tribunal considerou que o manejo, pela magistrada, de dois incidentes processuais, um judicial instaurado no TJPB e o outro administrativo ajuizado neste Conselho, questionando a competência de determinado Desembargador para o julgamento de Agravo de Instrumento interposto contra sua decisão, permitiria a aplicação da penalidade de
3. A utilização do instituto de forma equivocada, como aparentemente ocorreu na propositura da exceção de impedimento junto ao citado Agravo de Instrumento, não induz conclusão direta de quebra da imparcialidade, notadamente quando o fato for analisado de forma isolada.
4. Considerando a documentação acostada aos autos, verifica-se que a manutenção da sanção de disponibilidade aplicada à magistrada, ora requerente, figura-se medida desproporcional.
5. As condutas realizadas pela requerente – manejo dos incidentes processuais – revelam a prática de procedimento incorreto, a atrair a incidência dos artigos 44 da LOMAN e 3º, §2º, da Resolução CNJ nº 135/2011, que fixa para essas condutas a penalidade de
6. Revisão Disciplinar que se julga procedente.

(CNJ – REVDIS – Processo de Revisão Disciplinar – Conselheiro – 0004605-91.2015.2.00.0000 – Rel. CARLOS AUGUSTO DE BARROS

LEVENHAGEN – 33ª Sessão – j. 13/12/2016). (grifamos)

PEDIDO DE PROVIDÊNCIAS. FATO QUE NÃO CONSTITUI INFRAÇÃO DISCIPLINAR. AUSÊNCIA DE JUSTA CAUSA PARA ABERTURA DE PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. RECURSO ADMINISTRATIVO NÃO PROVIDO.

1. Não há indícios que demonstrem que o magistrado tenha descumprido seus deveres funcionais ou incorrido em desobediência às exigências éticas da magistratura, motivo pelo qual não há subsídios para prosseguir com o aprofundamento das apurações por meio de processo administrativo disciplinar, em razão da ausência de justa causa.
2. Recurso Administrativo não provido.

(CNJ – RA – Recurso Administrativo em PP – Pedido de Providências – Corregedoria – 0008209-50.2021.2.00.0000 – Rel. MARIA THEREZA DE ASSIS MOURA – 102ª Sessão Virtual – julgado em 25/03/2022).

REVISÃO DISCIPLINAR – CONCESSÃO DE LIMINARES – AUSÊNCIA DE AFERIÇÃO DAS CONDIÇÕES ELEMENTARES DE PROCEDIBILIDADE – PERSISTÊNCIA MESMO APÓS CIÊNCIA DE CONDUTA DAS PARTES INDICATIVA DE FRAUDE – APLICAÇÃO DE PENA DE APOSENTADORIA COMPULSÓRIA NO TRIBUNAL DE ORIGEM – DESPROPORCIONALIDADE

1. Não há que se revisar o acórdão condenatório prolatado pelo TJ/CE quanto à culpabilidade da magistrada, que concedeu diversas liminares sem observar as disposições legais relativas às hipóteses de cabimento da ação e que, em outros casos, procedeu à concessão de liminares, mesmo depois de alertada da suspeita de fraude nas referidas ações de revisão de contrato de empréstimo consignado. Violação ao art. 35, I, da LOMAN caracterizada.
2. No entanto, a despeito da gravidade da conduta da magistrada, não há nos autos evidência cabal do seu envolvimento na chamada “Ciranda dos Consignados”. Não está, portanto, demonstrado o dolo da magistrada em possibilitar que os substituídos processualmente nas ações ajuizadas pelas Associações lograssem ter sua margem de empréstimo consignado liberada, de forma a que pudessem contrair novos empréstimos, perpetrando fraude.
3. Por tal razão, afigura-se excessiva e desproporcional a pena aplicada à magistrada pelo TJ/CE, em acórdão de fundamentação sucinta, a ensejar a revisão do julgado, com base no art. 83, I, do RICNJ.
4. Aplicação da pena de disponibilidade, com vencimentos proporcionais ao tempo de serviço, prevista no art. 6º da Resolução CNJ 135/2011.
5. Revisão Disciplinar julgada parcialmente procedente.

(CNJ – REVDIS – Processo de Revisão Disciplinar – Conselheiro – 0001877-43.2016.2.00.0000 – Rel. LELIO BENTES CORRÊA – 253ª Sessão Ordináriaª Sessão – j. 13/06/2017).

RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. DIREITO ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. PROCESSO ADMINISTRATIVO. ALEGAÇÃO DE CERCEAMENTO DE DEFESA.

IMPROCEDÊNCIA. AUSÊNCIA DE COMPROVAÇÃO DE PREJUÍZO. PENA DE DEMISSÃO. IMPOSIÇÃO. NÃO OBSERVÂNCIA DOS PRINCÍPIOS DA RAZOABILIDADE E DA PROPORCIONALIDADE. ABSOLVIÇÃO DO RECORRENTE NO ÂMBITO PENAL. PENALIDADE DESCONSTITUÍDA. RECURSO PROVIDO.

1. Os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade devem nortear a Administração Pública como parâmetros de valoração de seus atos sancionatórios, por isso que a não observância dessas balizas justifica a possibilidade de o Poder Judiciário sindicar decisões administrativas. (…)
2. Recurso ordinário em mandado de segurança provido para desconstituir a penalidade de demissão imposta ao ora recorrente.

(STF, RMS 28208, Relator(a): Min. LUIZ FUX, Primeira Turma, julgado em 25/02/2014, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-055 DIVULG 19/3/2014

PUBLIC 20/3/2014).

Nas lições da doutrina “a Administração Pública não pode converter o indivíduo em um objeto de suas ações”[3], pois, ainda de acordo com as lições doutrinárias, “a persecução disciplinar objetiva averiguar a verdade real, através de um justo e imparcial processo. E, para ser justo e imparcial, o processo administrativo disciplinar deve respeitar os princípios, direitos e as garantias fundamentais dos acusados, estabelecidos como uma forma de autolimitar o poder estatal”[4].

Nessa linha, consideramos interessante mencionar o posicionamento do STF na AO 2.425, de relatoria do Exmo. Ministro Nunes Marques, que decidiu, por unanimidade em decisão Plenária, que, “esta Suprema Corte admite, excepcionalmente, a revisão da penalidade aplicada pela Administração Pública nos casos em que as circunstâncias demonstrarem com clareza a desproporcionalidade e/ou o excesso do órgão estatal. Precedentes”, revisando decisão que havia sido aplicada pelo Plenário do Conselho Nacional de Justiça com a sanção disciplinar mais grave (aposentadoria compulsória com vencimentos proporcionais ao tempo de serviço), principalmente levando em consideração que “a manifestação do Ministério Público pelo arquivamento do inquérito criminal e do inquérito civil, por ato de improbidade administrativa, e o pronunciamento favorável do Tribunal de Contas Estadual Justificam a excepcionalidade do controle pelo Supremo, ante a manifesta falta de razoabilidade do ato impugnado”[5].

A gradação das penas no âmbito do CNJ é de extrema importância, pois, como cediço, a LOMAN prevê como penas disciplinares: advertência, censura, remoção compulsória, disponibilidade com vencimentos proporcionais ao tempo de serviço, aposentadoria compulsória com vencimentos proporcionais ao tempo de serviço e demissão[6].

Há que se observar sempre os princípios da proporcionalidade, razoabilidade e a racionalidade das sanções de natureza disciplinar – por isso a necessidade da atuação dos advogados – para a busca constante contra eventuais desproporcionalidades e irrazoabilidades quando da aplicação de sanções disciplinares pelo Órgão Censor.

*Alexandre Pontieri

Advogado com atuação em todas as instâncias do Poder Judiciário; desde 2006 atuando perante os Tribunais Superiores (STF, STJ, TST e TSE), e no Conselho Nacional de Justiça – CNJ (atuação em mais de 490 processos no CNJ) e Conselho Superior do Ministério Público – CNMP; Pós-Graduado em Direito Tributário pelo CPPG – Centro de Pesquisas e Pós-Graduação da UniFMU, em São Paulo; Pós- Graduado em Direito Penal pela ESMP-SP – Escola Superior do Ministério Público do Estado de São Paulo. Aluno do Mestrado em Direito da UNB – Universidade de Brasília nos anos de 2018 e 2019 (24 créditos concluídos). [email protected]

[1] https://justocantins.com.br/noticias/cnj/analise-de-cases-que-defendemos-em-pads-no-cnj-visao-do-advogado-a-respeito-da-dosimetria-da-pena/

[2] https://justocantins.com.br/noticias/cnj/analise-de-cases-que-defendemos-em-pads-no-cnj-visao-do-advogado-a-respeito-da-dosimetria-da-pena/

[3] “Contradice la dignidade humana convertir al individuo em mero objeto de la acción del Estado.” (BENDA, Ernest. Dignidad Humana y Derechos de la Personalidad. Manual de Derecho Constitucional. 2. ed. Madrid: Marcial Pons, 2001.p. 125.

[4] MATTOS, Mauro Roberto Gomes de. Tratado de direito administrativo disciplinar. 2. ed. Rio de Janeiro. FORENSE, 2010. p. 913.

[5] https://portal.stf.jus.br/processos/downloadPeca.asp?id=15364874038&ext=.pdf

[6] https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp35.htm