APLICA-SE RETROATIVAMENTE AS NORMAS MAIS BENÉFICAS INTRODUZIDAS PELA NOVA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA?

Com fundamento em dispositivo constitucional consubstanciado na Carta Política de 1988, entrou em vigor a Lei nº 8429 de 1992, conhecida como Lei de Improbidade Administrativa (LIA), que teve como objetivo punir o agente público desonesto, que causasse dano ao erário e violasse princípios constitucionais.

 

Discorrendo acerca de improbidade De Plácido e Silva, diz que “improbidade revela a qualidade do homem que não procede bem, por não ser honesto, que age indignamente, por não ter caráter, que não atua com decência, por ser amoral.” (SILVA, De Plácido e. Vocabulário Jurídico. 27ª edição. Rio de Janeiro: Editora Forense. 2006).

 

Após quase 02 (duas) décadas de vigência da Lei de Improbidade Administrativa, a Lei nº 14.230/2021 promoveu profundas alterações na Lei nº 8.429/29 (LIA), de sorte que a novatio legis expressamente revogou a improbidade administrativa na modalidade culposa, seja em que modalidade for essa culpa, embora se saiba que a lei anterior somente admitia a culpa grave. Danos causados por imprudência, imperícia ou negligência não podem mais ser configurados como improbidade.

 

Assim sendo, é questionável em âmbito jurídico a possibilidade de aplicação retroativa das normas mais benéficas introduzidas pela Lei 14.230/21 na Lei de Improbidade Administrativa.

 

Pois bem, a definição geral de improbidade administrativa, nos termos da nova redação dada ao art. 1º, passa a incluir atos que violam a probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções, como forma de assegurar a integridade do patrimônio público e social”.

 

Com efeito, a nova LIA definiu o ato de improbidade como a conduta funcional dolosa do agente público devidamente tipificada em lei, revestida de fins ilícitos e que tenha o fim de obter proveito ou benefício indevido para si ou para outra pessoa ou entidade.

 

Outra alteração significativa, refere-se ao prazo prescricional para apuração de atos de improbidade, de modo que a nova lei aumentou o prazo de cinco para oito anos, trazendo também consigo a figura da prescrição intercorrente. Veja-se:

 

Art. 23. A ação para a aplicação das sanções previstas nesta Lei prescreve em 8 (oito) anos, contados a partir da ocorrência do fato ou, no caso de infrações permanentes, do dia em que cessou a permanência.

§ 1º A instauração de inquérito civil ou de processo administrativo para apuração dos ilícitos referidos nesta Lei suspende o curso do prazo prescricional por, no máximo, 180 (cento e oitenta) dias corridos, recomeçando a correr após a sua conclusão ou, caso não concluído o processo, esgotado o prazo de suspensão.

§ 2º O inquérito civil para apuração do ato de improbidade será concluído no prazo de 365 (trezentos e sessenta e cinco) dias corridos, prorrogável uma única vez por igual período, mediante ato fundamentado submetido à revisão da instância competente do órgão ministerial, conforme dispuser a respectiva lei orgânica.

§ 3º Encerrado o prazo previsto no § 2º deste artigo, a ação deverá ser proposta no prazo de 30 (trinta) dias, se não for caso de arquivamento do inquérito civil.

§ 4º O prazo da prescrição referido no caput deste artigo interrompe-se:

I - pelo ajuizamento da ação de improbidade administrativa;

II - pela publicação da sentença condenatória;

III - pela publicação de decisão ou acórdão de Tribunal de Justiça ou Tribunal Regional Federal que confirma sentença condenatória ou que reforma sentença de improcedência;

IV - pela publicação de decisão ou acórdão do Superior Tribunal de Justiça que confirma acórdão condenatório ou que reforma acórdão de improcedência;

V - pela publicação de decisão ou acórdão do Supremo Tribunal Federal que confirma acórdão condenatório ou que reforma acórdão de improcedência.

§ 5º Interrompida a prescrição, o prazo recomeça a correr do dia da interrupção, pela metade do prazo previsto no caput deste artigo. - g.n.

 

Como se vê, o prazo para a propositura da ação de improbidade administrativa é de até 08 (oito) anos a contar da data do fato ou, em caso de infrações permanente, do dia em que cessou.

 

De tal modo, a lei estabelece que – quando do ajuizamento da ação – o prazo de prescrição passa a correr novamente, mas dessa vez pela metade, perfazendo o período de 04 (quatro) anos, que somente se interromperá novamente com a publicação da sentença condenatório.

 

A propósito, segundo a própria Lei nº 14.230/21, as normas que dizem respeito à responsabilização por prática de atos ímprobos estão incluídas no âmbito do direito administrativo sancionador, veja-se:

 

Art. 1º O sistema de responsabilização por atos de improbidade administrativa tutelará a probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções, como forma de assegurar a integridade do patrimônio público e social, nos termos desta Lei. (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

§4º Aplicam-se ao sistema da improbidade disciplinado nesta Lei os princípios constitucionais do direito administrativo sancionador. - grifo acrescidos.

 

Diante de tal natureza penaliforme, questiona-se: as ações de improbidade administrativa precisam submeter-se a determinadas balizas que devem guardar semelhança com os limites impostos pelas garantias do Direito Penal?

 

Entendemos que sim, visto que, tratando-se de norma que possui o condão de atribuir a terceiros responsabilidades e penalidades em razão da prática de determinados atos intitulados de ímprobos, detém certas peculiaridades e especificidades, sendo aplicável princípios que são próprios do Direito Penal. Dentre tais preceitos destaca-se que Constituição Federal de 1988, no rol das garantias fundamentais, trouxe expressamente o princípio da retroatividade da lei penal mais benéfica, veja-se:

 

Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes: -

XL - a lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu; - negritos acrescidos

 

Nessa linha de intelecção, as lições de Celso Antônio Bandeira de Mello:

 

“Reconhece-se a natureza administrativa de uma infração pela natureza da sanção que lhe corresponde, e se reconhece a natureza da sanção pela autoridade competente para impô-la. Não há, pois, cogitar de qualquer distinção substancial entre infrações e sanções administrativas e infrações e sanções penais. O que as aparta é única e exclusivamente a autoridade competente para impor a sanção, conforme correto e claríssimo ensinamento, que boamente sufragamos, de Heraldo Garcia Vitta”. (Curso de Direito Administrativo, 32ª ed., São Paulo, Malheiros Editores, 2015, p. 871) – negritamos.

 

Seguindo tal posição doutrinária, o Superior Tribunal de Justiça entende que “o princípio da retroatividade da lei penal mais benéfica, insculpido no art. 5º, XL, da Constituição da República, alcança as leis que disciplinam o direito administrativo sancionador. (STJ, RMS 37.031/SP, Rel. Ministra REGINA HELENA COSTA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 08/02/2018, DJe 20/02/2018)

 

Recentemente, em decisão monocrática, publicada no dia 05/07/2022, o Ministro do Supremo Tribunal Federal, Cássio Nunes Marques, ao julgar o ARE 1.325.653, reconheceu o instituto da prescrição nos termos da nova Lei de Improbidade e reestabeleceu os direitos políticos do ex-deputado federal Rôney Nemer.

 

Esta decisão não abre precedente para vários recursos relacionados a políticos e autoridades públicas que encontram-se na mesma situação, posto que, a palavra final deve ser dada pelo colegiado do Supremo Tribunal Federal, que deve decidir se essas alterações da nova lei podem ser aplicadas retroativamente, inclusive, os Ministros reconheceram a repercussão geral do tema em debate (tema 1.199).

 

Imperioso ressaltar que, segundo a Lei de Introdução às normas de Direito Brasileiro (Decreto-Lei nº 4.957/1942), a Lei em vigor terá efeito imediato e geral, respeitados o ato jurídico perfeito, o direito adquirido e a coisa julgada.

 

Assim como no âmbito penal, a prescrição da pretensão sancionatória no Direito Administrativo Sancionador atinge o direito de punir do Estado, revelando-se causa de extinção da punibilidade, daí porque lei que regule os prazos prescricionais deve retroagir quando mais benigna, nos termos do comando constitucional.

 

Destarte, entendemos que, adotado o sistema do isolamento dos atos processuais para o efeito de aplicação do conteúdo instrumental da lei, quando se trata dos dispositivos conceituais sancionadores, haver-se-á que reconhecer a sua aplicação retroativa, para beneficiar terceiros, como preceito básico do chamado Direito Administrativo sancionador.

 

Por corolário, pela superveniência da nova Lei de Improbidade Administrativa, que estabeleceu novas regras mais benéficas de cunho material e novos prazos prescricionais, devem ser aplicados de imediato, inclusive nos processos em andamento, por força de comando constitucional.

 

 

*POR THIAGO MARCOS BARBOSA DE CARVALHO - Advogado, especialista em Direito Público aplicado pela EBRADI (Escola Brasileira de Direito) com ênfase em Direito Constitucional, Direito Eleitoral e Direito Administrativo; possui cursos de extensão em Direito Civil, Direito Processual Civil e Advocacia Pública pelo CERS (Complexo de Ensino Renato Saraiva); ex-vice-presidente da Comissão de Acesso à Justiça da Ordem dos Advogados do Brasil, Seccional do Tocantins e atualmente licenciado da advocacia por exercer o cargo de Assessor Jurídico no Ministério Público do Estado do Tocantins. E-mail: [email protected].

THIAGO MARCOS BARBOSA DE CARVALHO* - 12/07/2022

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